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“堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)，做好頂層設(shè)計(jì)”“要把城市更新工作作為落實(shí)城市總規(guī)、推動(dòng)城市轉(zhuǎn)型、提升城市品質(zhì)的重要抓手”“為老百姓算好綜合賬、長遠(yuǎn)賬尤其是品質(zhì)提升賬”……今年以來，上海市委、市政府密集調(diào)研城市更新工作，將其作為踐行“人民城市”理念、以中國式現(xiàn)代化推進(jìn)舊城復(fù)興的重要載體，深入開展城市更新大調(diào)研，以系列課題推進(jìn)城市更新制度創(chuàng)新。在深度探索城市更新新模式、新機(jī)制的過程中，要系統(tǒng)梳理城市更新的結(jié)構(gòu)體系、空間體系、行動(dòng)體系、目標(biāo)體系、統(tǒng)籌體系與保障體系，探索建構(gòu)新形勢下城市更新這一系統(tǒng)工程的基本架構(gòu)。

(資料圖)

形成“點(diǎn)線面”相輔相成的結(jié)構(gòu)體系

既要推動(dòng)老建筑、老設(shè)施、老公園等點(diǎn)上的零星更新，也要有序組織濱水、街道、綠道等為依托的線型空間更新，還要堅(jiān)持全要素、一體化推動(dòng)主要功能片區(qū)的綜合區(qū)域更新，總體上形成“點(diǎn)—線—面”全面推進(jìn)的態(tài)勢。通過以點(diǎn)帶線、“串珠成線”和以線帶面、腹地縱深推進(jìn)等規(guī)劃整合實(shí)施過程，既化整為零，又聚零為整，既裂變，又聚變，最終通過系統(tǒng)的整合、融合，成就城市更新這篇大文章。如果說點(diǎn)狀的小微更新項(xiàng)目呈現(xiàn)“天女散花”般的更新態(tài)勢，是城市更新的“游擊戰(zhàn)”，那么線型和塊狀的綜合區(qū)域類更新則是城市更新的“陣地戰(zhàn)”，將成為未來城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要抓手，是新時(shí)期的“牛鼻子”工程。如果說改革開放至今的“郊區(qū)拓展+舊區(qū)改造”是增量建設(shè)時(shí)期的主要方式，那么城市基本定型后的城市更新工作則是邁向存量盤活時(shí)代的主要路徑。而其中的線型與塊狀的綜合區(qū)域類更新類似于過去的成片開發(fā)和成片舊改，將是未來城市發(fā)展的“主線”與“主陣地”。區(qū)域統(tǒng)籌主體主導(dǎo)下的區(qū)域更新將具有綜合性、系統(tǒng)性、整體性特征，多部門、多行業(yè)、多學(xué)科協(xié)同集成，多點(diǎn)、多段、多區(qū)整合推進(jìn)，如早期世博園區(qū)的三區(qū)協(xié)同、大虹橋的四區(qū)聯(lián)動(dòng)、“一江一河”濱水空間的多區(qū)貫通等等。未來上海將積極探索統(tǒng)籌主體指導(dǎo)下的多元共建、街區(qū)共生等制度，形成有別于傳統(tǒng)成片開發(fā)、成片舊改的區(qū)域更新新模式、新機(jī)制。

建構(gòu)“公共品”相互織補(bǔ)的空間體系

城市空間是市民生產(chǎn)生活的載體，其中的公共空間是城市居民進(jìn)行公共交往、舉行各種活動(dòng)的開放性場所，主要是為廣大公眾服務(wù)。作為“公共品”，有必要通過城市更新構(gòu)建“五大公共空間”體系：一是建筑空間，通過市中心-副中心-地區(qū)中心和15分鐘社區(qū)生活圈，構(gòu)筑活力強(qiáng)勁的公共中心體系、親民貼心的社區(qū)服務(wù)體系、魅力四射的人文遺產(chǎn)體系。二是濱水空間，持續(xù)提升城市沿江、河、湖、海特別是“一江一河”等水系、水體的空間環(huán)境品質(zhì)和維護(hù)運(yùn)營能力，繼續(xù)推進(jìn)其他具備條件的中小河道濱水空間貫通和品質(zhì)提升，努力促進(jìn)濱水空間的公共性、連續(xù)性、親水性，做好水文章，構(gòu)筑公共濱水空間體系。三是綠色空間，加快建設(shè)“公園城市”，推動(dòng)公園拆墻透綠、綠廊綠道成網(wǎng)，打造口袋公園、街頭綠地、屋頂花園等特色綠化空間，形成可駐留、可休憩的公共綠色空間體系。四是街巷空間，通過強(qiáng)化窄馬路、密路網(wǎng)、小尺度街區(qū)理念，優(yōu)化配置座椅等人性化街道家具，營造可漫步的宜人街道氛圍，建設(shè)更多“美好街區(qū)”，實(shí)現(xiàn)可逛可游、可賞可玩，打造公共街巷空間體系。五是地下空間，注重地上和地下空間統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一更新，整體聯(lián)通，打造地上地下一體化的“立體城市”，構(gòu)建公共地下空間體系，等等。最終，通過五類公共空間的有序耦合、鏈接、織補(bǔ)，共同建構(gòu)整體的公共空間網(wǎng)絡(luò)體系。同時(shí)，還需要踐行人民城市理念，“把最好的資源留給人民”，實(shí)現(xiàn)煙火傳續(xù)、百業(yè)共興的美好愿景。

搭建綱舉目張、分類施策的行動(dòng)體系

上海在城市更新實(shí)踐中，探索并重點(diǎn)推進(jìn)了人居環(huán)境品質(zhì)提升、公共空間設(shè)施優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)園區(qū)提質(zhì)增效、商業(yè)商務(wù)活力再造、歷史風(fēng)貌魅力重塑、綜合區(qū)域整體煥新等六大類城市更新行動(dòng)。其中，居住類更新包括重點(diǎn)推進(jìn)的“兩舊一村”改造（即零星二級(jí)舊里改造、舊住房成套改造與“城中村”改造）和常態(tài)化開展的老舊小區(qū)更新改造；公共空間設(shè)施類更新包括營造可閱讀的建筑空間、打造可親近的濱水空間、構(gòu)建可漫步的街道空間、塑造可休憩的綠色空間、形成集約高效的地下空間，同時(shí)實(shí)現(xiàn)交通、市政、安全等各類設(shè)施的常態(tài)化維護(hù)與升級(jí)；產(chǎn)業(yè)類更新以重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)更新為龍頭，兼顧一定規(guī)模產(chǎn)業(yè)用地的提質(zhì)增效；商業(yè)商務(wù)類更新包括市、區(qū)級(jí)重點(diǎn)商圈改造升級(jí)，國家和市級(jí)“一刻鐘便民生活圈”打造、商務(wù)樓宇改造升級(jí)或轉(zhuǎn)化利用等。以上四個(gè)方面行動(dòng)基本按城市功能進(jìn)行分類，涵蓋了城市用地的主要類型，是城市更新中的重點(diǎn)。上海還明確了風(fēng)貌類更新和區(qū)域類更新兩類行動(dòng)，強(qiáng)調(diào)風(fēng)貌保護(hù)和區(qū)域統(tǒng)籌理念，具有相對獨(dú)立、鮮明的形態(tài)與功能特質(zhì)。風(fēng)貌類更新針對歷史文化風(fēng)貌區(qū)、風(fēng)貌保護(hù)街坊、風(fēng)貌保護(hù)道路、歷史文化名鎮(zhèn)名村等的保留保護(hù)，文保單位、優(yōu)秀歷史建筑的保護(hù)修繕與活化利用。區(qū)域類更新針對外灘第二立面等具有一定空間規(guī)模并主題鮮明、異質(zhì)交織、相對完整的重點(diǎn)片區(qū)，體現(xiàn)更新發(fā)展的系統(tǒng)性、綜合性、完整性。目前，上海對每一個(gè)城市更新類型，有計(jì)劃地完善、細(xì)化政策措施，有針對性的探索工作機(jī)制，形成有力、有序、有效的推進(jìn)態(tài)勢。

建立導(dǎo)向清晰、愿景可期的目標(biāo)體系

上海正在開展的六大類城市更新行動(dòng)，總體涵蓋三個(gè)目標(biāo)：一是“補(bǔ)短板”的民生保障目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)“高品質(zhì)生活”，主要針對居住類更新，即“人居環(huán)境品質(zhì)提升行動(dòng)”，涵蓋“兩舊一村”改造和老舊小區(qū)改造等民生工程。新時(shí)期，上海也正探索小規(guī)模、漸進(jìn)式、多元參與的有機(jī)更新模式，在規(guī)劃引導(dǎo)和政策支持下以多元力量組合實(shí)施。另外，還針對居住條件相對較好的新式里弄、花園住宅、老式公寓、新工房等舊住房進(jìn)行優(yōu)化提升，不斷滿足改善型需求。二是“促發(fā)展”的能級(jí)提升目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)“高質(zhì)量發(fā)展”。主要針對產(chǎn)業(yè)、商業(yè)、商務(wù)等的更新，體現(xiàn)在“產(chǎn)業(yè)園區(qū)提質(zhì)增效”“商業(yè)商務(wù)活力再造”等行動(dòng)中，包括工業(yè)遺產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、商圈、商務(wù)區(qū)、商業(yè)綜合體、商務(wù)樓宇等的更新改造。另外，外灘第二立面、徐匯濱江、虹橋商務(wù)區(qū)等“綜合區(qū)域整體煥新行動(dòng)”，以及“城中村”改造、成片舊區(qū)改造等“人居環(huán)境品質(zhì)提升行動(dòng)”的后期開發(fā)建設(shè)中，也都直接影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程與成效。這些城市更新工作多以政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作的方式進(jìn)行，充分發(fā)揮市場主體作用。三是“提品質(zhì)”的環(huán)境設(shè)施目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)“高效能治理”，主要針對城市“公共品”的更新，包括“公園城市”打造、濱水空間貫通、社區(qū)生活圈建構(gòu)等工作，同時(shí)也包括風(fēng)貌類更新，通過保護(hù)修繕、保留改造、更新改建等多樣化方式，充分利用人文遺產(chǎn)，打造公共文化空間。這類更新工作的資金來源主要為城維資金和其他專項(xiàng)資金。

形成規(guī)劃引領(lǐng)、綜合協(xié)調(diào)的統(tǒng)籌體系

城市是復(fù)雜的巨系統(tǒng)，城市更新工作需要加強(qiáng)規(guī)劃引領(lǐng)，兼顧經(jīng)濟(jì)、生活、生態(tài)、安全需求，統(tǒng)籌空間布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口規(guī)模，框定總量、限定容量、盤活存量、做優(yōu)增量、提高質(zhì)量，推動(dòng)城市健康、宜居、安全發(fā)展。總體而言，新時(shí)期城市更新工作需要圍繞空間、時(shí)間、層級(jí)、環(huán)節(jié)、功能、主體等要素，做到“六個(gè)統(tǒng)籌”：一是空間統(tǒng)籌，把握好點(diǎn)線面、大中小的尺度關(guān)系，協(xié)調(diào)好公域與私域、區(qū)域與零星、中心與外圍、軸線與腹地、舊城與新城等的結(jié)構(gòu)關(guān)系。二是時(shí)間統(tǒng)籌，制定針對近中遠(yuǎn)期的發(fā)展目標(biāo)愿景，根據(jù)輕重、緩急、難易，控制好節(jié)奏，協(xié)調(diào)好先后，編制時(shí)序規(guī)劃，設(shè)定實(shí)施路徑。三是層級(jí)統(tǒng)籌，處理好上中下關(guān)系，協(xié)調(diào)好市、區(qū)、街、居不同層級(jí)，建立自上而下與自下而上的雙向互動(dòng)機(jī)制，探索黨建聯(lián)動(dòng)、市區(qū)聯(lián)手等好的工作制度。四是環(huán)節(jié)統(tǒng)籌，銜接好“規(guī)-建-管-運(yùn)-維”的前中后關(guān)系，踐行“一二三級(jí)聯(lián)動(dòng)”“開發(fā)運(yùn)營一體化”“全生命周期”等理念，形成城市更新“路線圖”、“生態(tài)鏈”。五是功能統(tǒng)籌，在總體上統(tǒng)籌好生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大功能，實(shí)現(xiàn)三生融合、城鄉(xiāng)融合、產(chǎn)城融合，在微觀上完善好針對特定空間功能轉(zhuǎn)換的靈活應(yīng)對政策。六是主體統(tǒng)籌，處理好政府、社會(huì)、市民三大主體關(guān)系，體現(xiàn)公眾參與、共同締造理念，確保公開、公平、公正，實(shí)現(xiàn)共建、共享、共治。

完善有力有效、有序有機(jī)的保障體系

首先是廣泛參與、形成共識(shí)。進(jìn)一步凝聚各方面動(dòng)能勢能，切實(shí)把思想和行動(dòng)統(tǒng)一到“實(shí)施城市更新行動(dòng)”上來；為實(shí)現(xiàn)群眾擁護(hù)、公眾參與的效果，需要同步推動(dòng)城市更新與社區(qū)治理，進(jìn)行廣泛的社會(huì)動(dòng)員，形成廣泛的社會(huì)共識(shí)，在改造項(xiàng)目確定、更新方案制定、政策執(zhí)行實(shí)施中同群眾商量、聽群眾意見；探索政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、公眾參與的城市更新可持續(xù)模式，踐行美好環(huán)境與幸福生活共同締造理念，鼓勵(lì)房屋所有者、使用人參與城市更新，共建共治共享美好家園。其次是審時(shí)度勢、因勢利導(dǎo)。城市發(fā)展是一個(gè)自然歷史過程，做好城市更新工作，首先要認(rèn)識(shí)、尊重、順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律。在城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的當(dāng)下，努力改變傳統(tǒng)的大規(guī)模征收、拆建模式，推進(jìn)思想重塑、理論重塑、功能重塑、路徑重塑、角色重塑，不沿用過度房地產(chǎn)化的開發(fā)建設(shè)方式，不片面追求規(guī)模擴(kuò)張帶來的短期效益和經(jīng)濟(jì)利益，鼓勵(lì)推動(dòng)由“開發(fā)方式”向“經(jīng)營模式”轉(zhuǎn)變，支持以長期運(yùn)營收入平衡改造投入。第三是攻堅(jiān)克難、改革創(chuàng)新。主要體現(xiàn)于四個(gè)方面：一是模式創(chuàng)新，鼓勵(lì)功能混合和用途兼容，積極探索新老共生、申請騰退、協(xié)議搬遷等非征收路徑，采用疏解、騰挪、置換、租賃等方式，發(fā)展新業(yè)態(tài)、新場景、新功能。二是政策創(chuàng)新，加大政策供給力度，制定并逐步完善配套政策體系，建立城市更新政策“工具箱”、“組合拳”，強(qiáng)化營商服務(wù)，簡化審批部程，節(jié)約隱形成本。三是技術(shù)創(chuàng)新，加大技術(shù)支撐，編制技術(shù)導(dǎo)則，梳理標(biāo)準(zhǔn)清單，開展城市體檢，建立完善城市更新標(biāo)準(zhǔn)體系、評(píng)價(jià)體系、監(jiān)管體系，讓城市更具“韌性”。四是治理創(chuàng)新，在已形成領(lǐng)導(dǎo)小組、工作專班、更新中心等主要建制的基礎(chǔ)上，深化完善城市更新的決策指揮、組織推進(jìn)體系，加強(qiáng)重點(diǎn)項(xiàng)目儲(chǔ)備和組織實(shí)施，探索示范引領(lǐng)、監(jiān)督考核機(jī)制，搭建城市更新信息化平臺(tái)和專業(yè)服務(wù)體系。

（作者為上海社會(huì)科學(xué)院研究員、教授級(jí)高級(jí)規(guī)劃師，上海城市記憶空間研究院院長）

圖片來源：視覺中國

作者：萬勇

編輯：陳瑜

責(zé)任編輯：楊逸淇

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