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北京日報客戶端 | 作者 陸銘

我們通過對比第七次人口普查和第六次人口普查的數據發現， 從人口流動的方向來講，中國的人口仍然持續在從農村向城市尤其是沿海城市流動，再從小城市向大城市流動。有一些城市出現了人口從外圍郊區和農村向中心城市、中心城區重新集聚的一種趨勢。

(資料圖片僅供參考)

當前中國已經進入到以服務業發展為主的階段。像生產性的服務業，它需要知識和信息的交流，這就會進一步強化中心城市的集聚效應。而像生活服務業，往往是人多的地方、收入水平更高的地方，會爆發出更多的生活服務業的需求。 所以，服務業的發展，整體上是會進一步強化中心城市的人口集聚作用。面對這種人口流動趨勢，我有幾點政策建議。

深化戶籍改革再快一些，門檻再低一些

從中國改革的趨勢來講，深化戶籍制度改革會成為一個長期的趨勢。中央層面已經意識到，經濟發展尤其是區域經濟發展要順應規律，所以，在人口流動問題上，一直在提深化戶籍制度改革。從學者角度來講，我仍然希望能夠再快一點。

現在，就是要推動一些超大、特大城市調整完善積分落戶政策，還要敦促一些大城市增加積分落戶的名額，可探索推動在長三角、珠三角等城市群率先實現戶籍準入年限同城化累計互認。最后建成一種公共資源按照常住人口規模來進行配置、常住人口能夠平等共享公共服務的制度。如果達到這一點，實際上就實現最終國內人口的暢通、自由流動了。

當前的改革焦點，就是人口在500萬以上的大城市的戶籍制度改革，加快長期穩定居住和就業人群的落戶進程。城鄉間和地區間更為自由的人口流動，可對沖人口紅利總量下降的負面影響，緩解城市的勞動力短缺。

增加租賃房土地供應

現在，土地供應隨著人口流動方向去配置已經成為趨勢。中央層面也提出要增強土地管理靈活性，要推動土地計劃指標更加合理化。城鄉建設用地指標使用由省級政府來負責。

當前，我國也正在探索建立全國性的建設用地和補充耕地指標跨區域交易機制。也就是說，在人口流出地，如果它的基礎設施、建設用地出現閑置，甚至未來出現包括宅基地閑置，就可以把它復耕為耕地。它所產生的補充耕地的指標，實際上是一個建設用地指標，可以跨地區地進行交易和配置。 這樣一來，就可以在人口流入的地方增加土地和住房的供應，來順應新市民和大學生的需求，尤其是租賃房的土地供應。

加強流動人口子女的教育投資

我們要切實地看到，中國的人均受教育年限還太低。我國當前人均受教育年限在十年左右，但是發達國家都在十三到十四年。當前，由于老齡化和少子化，中國需要為步入高收入國家做準備，建議盡快推行十二年義務教育或者至少提高它的普及率。

實際上，重點就是要提高農村戶籍兒童的教育水平。在農村戶籍兒童當中，當前存在大量或留守或流動的狀態，應該成為我們當前政策關注的焦點。其中最為重要的，就是在人口流入地增加教育基礎設施的供應，促進外來人口子女的教育均等化。其中尤其重要的是加大學校的建設。

而且未來若隨著十二年義務教育的普及，在人口流入地，特別是在特大和超大城市，將面臨大量新增的高中階段教育需求，還要加大對于高中階段的、不管是職業教育還是普通高中的學校建設。

收縮城市和農村減量規劃

一些條件比較好（比如一些發達大城市周圍的農村）的人口流出地，當前的改革趨勢就是實現集體經營性建設用地入市。樂觀預期，這個改革應該從試點走向逐漸鋪開。

一些人口流出更多的地方，要考慮基礎設施減量，把建設用地指標跨地區交易，人口流出地的公共服務可適度向中心城區集中以提高公共服務的供給效率和質量。

農村土地制度要深化改革。黨的二十大提出要深化農村土地制度改革，賦予農民更加充分的財產權益。根據二十大的精神，我想它的含義是保障進城落戶農民的合法土地權益，而且要鼓勵依法、自愿、有償的土地轉讓。

農業用地方面，當前的改革是所有權、承包權、經營權三權分置。宅基地未來的改革方向，應該要賦予農民更加完善的宅基地相關權益，保障農民能夠實現對于宅基地及附屬財產的交易和受益權。

（作者為全國政協委員、上海交通大學安泰經濟與管理學院特聘教授、中國發展研究院執行院長）

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